控烟法治化 重在公众参与

　　近日，北京市人大常委会工作报告中提到，作为今年的立法工作之一，将制定控制吸烟条例。

　　中国已多年保持世界第一烟草大国地位，吸烟人群仍在上升，控烟成效与形势不容乐观。控烟话题一直都是中央与地方两会的常规性议题。近期举行的北京市人大会议即明确将《北京市控制吸烟条例》纳入立法计划，预计今年上半年审议通过。地方性法规跟进国家控烟立法是控烟法治化的重要成果，但其具体成效仍有待观察，且执行上依赖于公众监督和参与。

　　领导带头吸烟? 成控烟绊脚石

　　从政治与法律行动的层面来看，中国的控烟事业尽管成效有限，但一直没有放弃努力。2003年，世界卫生组织正式批准《烟草控制框架公约》，中国于同年签署该公约。其实早在1995年北京市就有控烟的地方性法规出台，即《北京市公共场所禁止吸烟的规定》，其中对单位与个人的违规吸烟行为设定了罚款。在中国加入控烟公约之后，上海、广州等地相继出台了更加细致的地方控烟法规。卫生部也于2011年出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》，其中第18条明确规定了公共场所的禁烟义务。

　　不过，这些法律行动与公约的正式要求相比还有较大差距，尤其是国家级控烟立法的长期缺位。按照《行政处罚法》的规定，“法律”以下的各种立法或文件的处罚设定权受到严格限制，这使得地方性立法的效力保障机制严重不足，导致控烟成效甚微。

　　为何具有公约基础和国民共识的控烟立法举步维艰呢?原因较为复杂。首先，烟草文化根深蒂固，民俗基础依然可观。其次，党政干部引导的吸烟社会风气尚未根本扭转。中国是“官本位”传统，领导带头吸烟是中国控烟的主要绊脚石之一。再次，烟草利益集团的政治影响与监管架构的政企不分。在我国，协调控烟立法的工信部既是行政监管机关，又是国家烟草专卖局的主管单位，利益纠葛导致控烟立法拖延。同时，我国的大型烟草利益集团已经形成了强大的利益链条，与地方政府之间甚至存在“烟草财政”关系，“俘获”之势不虚。

　　为此，中央也于2013年底正式发布了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，全力推动党政机关无烟化和公务活动无烟化。上行可下效，这一通知尽管只是中央的一个规范性文件，但在中国的党政传统下，或可略补国家级控烟立法缺位之憾。

　　树立控烟法执行的“公众参与模式”

　　中国控烟的滞后固然有国家级立法缺位的原因，但已有的各种法律规范效果不彰却暴露出执行力的薄弱。根据今年北京两会传递出的信息，拟议中的控烟条例将主要从三个方面推进：加大处罚力度;加强控烟管理;扩大禁烟范围。作为地方性法规，京版条例也有望在领导干部禁烟上出现细则性规定。尽管如此，笔者认为控烟法治化的关键还在于公众参与，因为官员毕竟为数较少，公众才是烟草文化的土壤，也是落实控烟诸项目标的行动主体。

　　既有的控烟法律执行高度依赖于硬法式的处罚，然而控烟处罚存在“法不责众”的特殊困难，对单位的处罚在“官本位”传统下更是难上加难。所以，许多地方控烟法规中的处罚条款长期“休眠”。为此应树立控烟法律执行的“公众参与模式”，具体操作可循如下要点：

　　第一，赋予公众行政救济权来推动控烟行政机关依法行政。公众参与应以公众法律权利为基础，这就涉及现代行政管理中的“公众充权”问题。公众向控烟行政机关举报或投诉后，如果后者不履行法定职责，应明确赋予公众以行政复议权和行政诉讼权。这在北京市控烟条例的专家建议稿中出现过。

　　第二，重视网络监督机制的合理利用。如公众或机关工作人员使用“随手拍照”的形式记录党政干部违规吸烟的行为并“晒”到网上，有关部门应按照中央禁烟通知严格处理。

　　第三，在法律执行上兼顾硬法机制和软法机制。在硬法上加大处罚力度是必要的，但不能单纯依赖处罚，而要充分利用公众谴责、现场围观说服等社会共同体软法机制推进控烟目标的落实。