《烟草控制框架公约》 第七届缔约方大会概况

世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）第七届缔约方大会于2016年11月7日至12日在印度德里的印度展览中心举行，《公约》180个缔约方中的129个派代表出席了会议。美国、瑞士、莫桑比克等3个非缔约方，联合国开发计划署、世界卫生组织、世界海关组织、世界银行等国际机构和政府间组织，框架公约联盟等13个非政府组织以及大众媒体代表参加了会议。参会人数总计超过800人。俄罗斯联邦萨拉盖（Oleg Salagay）担任大会主席，斯里兰卡总统西里塞那（Maithripala Sirisena）作为特邀嘉宾发言，世界卫生组织法律顾问沃尔顿(Derk Walton)代表总干事陈冯富珍致辞。此届大会共审议近40项议题，为历届缔约方大会之最，在为期6天的会议期间，许多议题的谈判、磋商异常激烈。最终经协商一致原则，通过了近30项决定。以下为本届缔约方大会所涉部分主要议题及有关决议情况。

《消除烟草制品非法贸易议定书》的现状

《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）旨在加强对烟草制品供应链各环节的监督，通过加强国际合作打击烟草制品非法贸易。《议定书》于2012年11月在第五届缔约方会议上获得通过，目前已有包括我国在内的54个《公约》缔约方签署。包括欧盟、法国、西班牙、葡萄牙、沙特阿拉伯等在内的24个国家和政府间国际组织批准。会议呼吁各国尽快批准《议定书》。鉴于再有16个国家批准，《议定书》即可生效，本届大会重点讨论了《议定书》生效后第一届会议（MOP1）前的一些工作安排，决定成立一个由已经批准《议定书》的缔约方代表组成政府间工作组开展实质性筹备工作。此外会议还讨论了在实施《议定书》过程中，尤其是在建立烟草制品跟踪和追溯制度时的一些注意事项，敦促《公约》秘书处为缔约方实施《议定书》提供机制和能力建设支持。

关于烟草业干预问题

会议讨论了《公约》秘书处提交的“实施公约第5.3条”（防止烟草业干预）的报告。该议题一直是历届大会的焦点问题，也几乎贯穿于本届会议所有主要议题之中，报告认为第5.3条是《公约》缔约方实施公约所面临的主要障碍。大会支持秘书处与相关国际组织合作以加强实施该条款；支持建立烟草业监测中心（观察点）和知识中心以协助缔约方实施该条款，支持帮助缔约方制定决策和构建能力；敦促各缔约方加强实施该条款的规定并加强国际合作；敦促缔约方政府各部门、外交使团提高认识，采取措施实施第5.3条及其实施指南等。

最大限度增加代表团透明度

一些缔约方强调大会决策要防止烟草业干预，要求各缔约方代表签署是否与烟草业存在利益冲突的声明，并赋予秘书处筛选并拒绝代表参会的权力；一些缔约方强调《公约》没有列明依据可以拒绝合法政府代表加入缔约方代表团，各国享有选择其代表团成员的主权，为保持透明度应允许所有利益相关方参加政策制定，反对赋予秘书处筛选并拒绝缔约方代表参会的权力；另外一些缔约方则认为只需要在全权证书中表明确保其代表与烟草业不存在利益冲突即可，不需强制签署利益声明；还有缔约方认为拒绝公共人士以及媒体参加缔约方会议的做法违背透明原则。因与会各方意见分歧很大，无法达成一致，最终决定交下一届缔约方大会讨论。

烟草业责任和赔偿

一些缔约方建议按照《公约》第19条（“责任问题”）内容起草示范法，为了控烟目的，必要时可考虑采取立法行动，处理刑事和民事责任及赔偿问题。一些缔约方表示各国法律体系千差万别，没有任何一个办法可以用于所有缔约方，示范法违背了国际法基本原则；一些缔约方表示专家小组在本届大会递交的报告中所包含的民事责任工具包及对烟草业问责的政策选择只是参考性的，不是指南或建议，也没有任何法律约束力。大会最终决定为需要帮助的国家提供协助，鼓励各缔约方酌情制定其立法或责任程序，加强国际合作，以加强第19条的执行。

加强烟草制品成分管制和披露

《公约》第9、10条实施指南主要讨论烟草制品成分管制和披露。大会讨论了工作小组提出的拟加入实施指南的部分案文。各缔约方就致瘾性定义和是否全面禁止细支烟、爆珠烟等意见分歧很大，经过激烈磋商，大会决定由各缔约方对提高吸引力的烟草制品参数进行管制，以降低吸引力，删除了拟对细支烟和爆珠烟进行禁止和限制的条款。

电子烟等新型烟草制品监管

会议讨论了世界卫生组织关于电子烟的报告。报告估计2015年全球电子烟的市场规模约为100亿美元，自第六届缔约方大会以来显著增加，同时加热不燃烧产品也发展迅速。电子烟具有一定的健康风险，对青少年尤其具有吸引力。鉴于所涉及产品的多样性以及不断进化的产品种类，实施管制具有挑战性，一些缔约方将其视为烟草制品、医药产品、消费产品或其他类别产品进行管制，一些缔约方则对其进行全面禁止。大会决议要求各缔约方根据本国法律，采取禁止或限制的手段加强对电子烟生产、进口和销售的监管。决议内容基本延续了第六届缔约方大会关于电子烟的有关决议。

涉及《公约》的法律争端问题

《公约》第27条规定了涉及《公约》解释或适用的争端解决问题。秘书处根据上届缔约方大会的决议编写了相关报告。一些缔约方认为该报告仅是研究报告，不构成对第27条的解释；一些缔约方认为缔约方之间关于《公约》解释适用的分歧是否构成争端，应由缔约方或仲裁机构确定；还有缔约方表示相关实践很少，没必要再进行研究。最终大会未就此作出决议。

实施《公约》有关的贸易投资问题

近年来，菲莫国际等跨国烟草集团在世贸组织争端解决机制中，援引国际投资贸易协定对多国政府的烟草控制措施提出法律挑战，起诉乌拉圭、澳大利亚等国激进的控烟措施。此届大会中，一些缔约方建议将烟草作为特殊产品，在国际贸易中对其采取特殊措施；另外一些缔约方则认为烟草是一种合法产品，应受到自由贸易措施保护，将烟草排除在自由贸易协定之外的建议超出《公约》范畴，违反了自由贸易原则。最终大会没有通过将烟草排除在自由贸易协定之外的决议，仅要求各缔约方在贸易和投资协定谈判中酌情增加卫生和贸易/投资部门之间的协调和合作。

加强履约报告审议

第六届缔约方大会决定设立专家小组研究审查《公约》确定的报告安排。专家小组建议设立《公约》实施情况审查委员会，对缔约方履约报告进行审查，并向缔约方提供审查结果和建议。一些缔约方欢迎成立审查委员会，认为有助于执行《公约》；一些缔约方则认为委员会职权范围草案还不够完善、需要继续研究；另外一些缔约方则表示担忧，认为这是成立了缔约方会议的附属机构，可能引发各种问题，包括合法性问题。因为无论从《公约》还是《议事规则》角度，都缺乏成立审查委员会的法律基础。各方对此分歧很大，最终大会决定成立工作组继续研究，交第八届缔约方大会审议。

烟草种植替代

《公约》第17、18条议题报告建议各国采取烟草种植替代，同时保护环境和相关人员健康。报告中肯定了我国在烟草种植替代方面所做的工作和取得的成果。大会通过决议要求《公约》秘书处加强与各缔约方、国际组织的合作，加强数据库、工具包的建设和信息交流，支持各方开展试点项目，监测各缔约方执行此条款的进展情况并向第八届缔约方大会报告。

此外，本次缔约方会议还讨论了秘书处的有关工作计划和预算报告及方案、《公约》缔约方会议议事规则修订、自愿评定分摊款、实施《公约》的国际合作等议题。

大会最后闭幕时通过印度代表团提出的关于加强履约控烟和国际合作的“德里宣言”。因无缔约方提出举办申请，大会决定第八届缔约方大会于2018年第四季度在世卫组织总部所在地瑞士日内瓦举行，并选举印度官员为下次会议主席。

（作者单位：国家局办公室<外事司>）

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《公约》缔约方会议回顾

按照《烟草控制框架公约》议事规则，其生效后头三年，即2006、2007、2008年，每年召开一次缔约方会议，之后每两年召开一次缔约方会议，至今共召开了7次会议。 

2006年2月6日至17日，《公约》首次缔约方会议在瑞士日内瓦召开。113个缔约方的代表就设立《公约》秘书处、帮助发展中国家共同实施烟草控制战略、监督和汇报履约情况以及探讨制定新的议定书等议题进行深入讨论。

2007年6月30日至7月6日，《公约》缔约方会议第二届会议在泰国首都曼谷举行，《公约》当时有缔约方147个，其中129个缔约方参加了本次会议，另有12个非缔约方、联合国环境规划署等4个国际组织、框架公约联盟（FCA）等16个非政府组织作为观察员出席了会议。会议讨论并通过了防止接触烟草烟雾指南；主要讨论了制定“打击烟草制品非法贸易议定书”，“跨国界广告、促销和赞助议定书”，烟草制品包装标签指南，烟草制品成分管制指南等议题。

2008年11月17日至22日，《公约》缔约方会议第三次会议在南非德班举行。《公约》160个缔约方，其中129个参加了大会，7个非缔约方国家、联合国粮农组织等3个国际组织、框架公约联盟（FCA）等12个非政府组织作为观察员出席了会议。会议讨论并通过了《公约》第5.3 条（防止公共卫生政策受烟草业的影响）指南；讨论并通过了烟草制品的包装标签指南；讨论并通过了烟草广告、促销和赞助指南。

2010年11月14至20日，《公约》第四届缔约方会议在乌拉圭埃斯特角城召开。公约当时有缔约方172个，其中134个缔约方参加了本次会议，另有7个非缔约方（包括美国）以及世界贸易组织、框架公约联盟（FCA）等15个政府间组织和非政府组织作为观察员与会。会议主要讨论《消除烟草制品非法贸易议定书》谈判、烟草制品成分管制和信息披露指南、烟草种植替代、跨国界广告促销和赞助、价格和税收措施、责任问题以及无烟烟草制品和电子烟等主题。

2012年11月12日至17日，《公约》第五届缔约方会议在韩国首尔举行。来自《公约》136个缔约方、美国等7个非缔约方、世界贸易组织等6个国际组织和框架公约联盟等12个非政府组织的1000多名代表出席了本届大会。大会的主要内容有：审议通过《消除烟草制品非法贸易议定书》；审议烟草税收指南并通过部分指导原则和建议；审议通过烟草成分管制和披露补充指南；关于烟草种植替代和环境保护的政策文件；关于烟草业责任的报告；关于《公约》履约机制的报告等。

2014年10月13日至18日，《公约》第六届缔约方会议在俄罗斯首都莫斯科举行，参会方为《公约》的137个缔约方，津巴布韦、古巴等6个非缔约方以及世界海关组织等国际组织和框架公约联盟等非政府组织。在为期6天的会议期间，议题的谈判非常激烈，通过了一些极为重大的决定。所涉主要议题有: 《消除烟草制品非法贸易议定书》现状、审议通过减少烟草需求的价格和税收实施指南、决定加强电子尼古丁传送系统（电子烟）管制、审议通过烟草种植替代和环境保护的政策建议、讨论关于烟草业干预问题的报告、讨论有关建立履约报告审查机制问题、讨论与《公约》有关的贸易和投资问题。

2016年11月7日至12日，《公约》第七届缔约方大会在印度德里的印度展览中心举行。